독일의 청소년 정치참여와 정치문해교육

독일의 청소년 정치참여와 정치문해교육

1. 청소년의 참정권

1.1. 청소년 선거권

– 독일 청소년이 참여하는 선거는 크게 유럽연합의회 선거(Europawahl), 연방의회 선거(Bundestagswahl), 주의회 선거(Landtagswahl), 지방의회 선거(Kommunalwahl)로 나뉨. 이 밖에 사안에 따라 국민투표, 주민투표에도 참여함

– 선거제도는 권역별 비례대표제가 기본. 연방선거의 경우 총 598석(299석은 지역구 의석)이 정당 득표율에 따라 먼저 각 정당의 의석수가 배정되고, 배정된 의석수보다 지역구 당선자가 더 많이 나왔을 때 초과의석이 발생할 수 있음. 현재 독일 연방의원은 총 709명(111석 증가)

– 독일연방선거법(Bundeswahlgesetz, BWahlG) 제3장 12조, 15조에 의거 연방선거는 투표권, 피선거권 모두 18세이며, 독일연방 유럽연합의회 선거법(Europawahlgesetz, EuWG) 제1장 6조, 6b조에 의거 유럽선거는 투표권, 피선거권 모두 18세임

표 1. 독일의 각 선거별 투표권, 피선거권 연령

– 독일은 총 16개 연방으로 이루어진 연방제 국가로, 주선거와 지방선거의 투표권/피선거권 연령은 각 주별 선거법에 따라 상이함. 브란덴부르크, 브레멘, 함부르크, 슐레스비히 홀슈타인 4개 주의 경우 주의회 선거에서 16세부터 투표권을 부여하고 있으며, 지방의회 선거에서는 니더작센, 작센 안할트, 슐레스비히 홀슈타인, 메클렌부르크 포어포메른, 노르트라인 베스트팔렌, 베를린, 브레멘, 브란덴부르크, 함부르크, 바덴 뷔르템베르크, 튀링엔 11개 주에서 16세 부터 투표권을 부여하고 있음

표 2. 독일 16개 연방 주의회와 지방의회 선거 투표권, 피선거권 연령

1.2. 선거연령 관련 주요 흐름

– 1949년부터 69년까지 연방의회 선거권은 각각 21세, 25세부터 부여됨. 1970년 투표권을 18세로 낮추고 피선거권도 21세로 하향 조정함. 1969년 당시 사민당(SPD) 총리였던 빌리 브란트(Willy Brandt)는 “(젊은 유권자들이) 사회의 다양한 영역에서 함께 결정하고 결과의 공동책임자가 되는 것이 사회를 움직이는 힘이 될 것”이라고 역설함. 1974년부터는 투표권과 피선거권 모두 만 18세로 통일했으며, 현재까지 이 규정이 적용하고 있음

표 3. 독일의 투표권과 피선거권 관련 주요 변화

– 1970년대 이후 선거권의 법적성격을 국가에 의해 부여된 국가내적(國家內的) 기본권이 아닌, 날 때부터 타고난 ‘생래적 인권’으로 보아야 한다는 견해가 제기되기 시작함. 독일과 유럽을 중심으로 미성년자의 정치참여 및 정치적 영향력을 제고하기 위한 적극적인 노력이 시작됨

– 독일에서 “연령제한 없는 선거권(생래적 선거권)”이 제시됨. 초당적으로 결집한 46명의 독일 연방의원들이 2003년 9월 11일 “생래적 선거권을 통한 보다 많은 민주주의의 시도(Mehr Demokratie wagen durch Wahlrecht von Geburt an)”라는 제목으로, 기본권 제38조 제2항(선거권연령제한 규정 “만 18세에 달한 자는 선거권을 가진다. 성년의 연령에 달한 자는 피선거권을 가진다”)를 아예 삭제하고, 아동·청소년을 포함한 모든 국민에게 선거권을 허용하는 내용의 법률안을 연방의회에 제출함

– 주의회 선거(Landtagswahl)에서는 일부 주에서 16세부터 투표권을 부여하고 있음. 16개주 중 브레멘(2011년), 브란덴부르크(2011년), 함부르크(2013년), 슐레스비히 홀슈타인(2013) 4개주가 16세부터 투표권을 부여하고 있음

– 지방의회 선거(Kommunalwahl)에서는 16개 주중 11개 주에서 만 16세부터 투표권을 부여하고 있음. 니더작센(1995)과 작센 안할트(1998), 슐레스비히 홀스타인(1998), 메클렌부르크 포어포메른(1999), 노르트라인 베스트팔렌(1999) 등은 이미 90년대에 16세 선거권을 도입했고, 베를린(2005), 브레멘 (2007)은 2000년대, 브란덴부르크(2011), 함부르크(2013), 바덴 뷔르템베르크(2013), 튀링엔(2014)은 비교적 최근에 16세 선거권을 도입함

1.3. 선거권 하향 관련 주요 시민운동 및 청소년 선거참여 프로젝트

1.3.1. 브란덴부르크 주의 “Mach’s ab 16 in Brandenburg” 운동

– 1989년 11월 20일 UN총회의 ‘아동의 권리에 관한 국제협약’ 제12조 1항 “당사국은 자신의 의견을 형성할 능력을 갖춘 아동에게는 본인에게 영향을 미치는 모든 문제에 대해 자유롭게 의견을 표현할 권리를 보장하고, 아동의 나이와 성숙도에 따라 그 의견에 적절한 비중을 부여해야 한다.”에 의거해 시작된 대표적인 선거연령 하향 이니셔티브

– 1996년 브란덴부르크 좌파당(Die LINKE)의 투표 연령 하향을 위한 헌법 개정안이 기각됨. 2009년 주의회 선거 이후 연립정부를 구성한 브란덴부르크 사민당(SPD)과 좌파당이 16세 이상 투표권 허용에 대한 안을 합의함. 2010년 브란덴부르크 자민당(FDP) 지역차원에서 더 많은 청소년 참여를 위한 헌법개정안을 제출함. 2011년 12월 15일 브란덴부르크 주의회에서 찬성 62표, 반대 21표로 헌법 개정안 채택. 이후 16세 이상 청소년이 주의회 선거, 지방의회 선거, 주민투표 등에 참여할 수 있게 됨. 2012년 5월 브란덴부르크 주수도 포츠담(Potsdam)시 청소년들이 처음으로 주민투표에 참여, 2014년 5월 지방의회 선거, 2014년 9월 주의회 선거에 참여함

1.3.2. U18(Unter18) 프로젝트(조철민, 2017)

– U18은 1996년 연방하원선거(총선) 시 베를린에서 최초로 시작되어 현재는 16개 연방에 총 17개 권역별 사무국을 둔 비영리단체(e.V)로, 18세 이하 청소년들의 선거 참여, 정당 공략 비교, 정치인과의 만남 등을 포함한 정치 교육을 위해 기획된 프로젝트임

– 연방과 지역의 U18 사무국은 투표행위 뿐만 아니라 청소년들에게 정당정책, 정치적 이슈들에 대한 정보, 정치교육을 위한 자료를 제공하며, 연령별(어린이, 청소년)의 정치 교육 및 활동과 정치인들과의 활동 등을 지원하고 있음

– 연방의회 선거, 유럽연합의회 선거, 주의회 선거 등과 연계해서 진행되며, U18 투표는 공시적인 선거 9일 전에 실시됨. 청소년들의 자발적인 참여가 원칙이며, 선거에 참여하고자 하는 청소년들이 U18 홈페이지를 통해 투표 등록을 하며, 이를 바탕으로 사무국에서 투표소 준비 및 투표 결과 입력 및 발표 등을 진행함

– 2009년 연방의회 선거에서 최초로 16개 주 전역에서 U18 투표가 실시됨(1,000여개 투표소, 127,208명 청소년 참여). 2014년 최초로 유럽의회 선거 U18 투표 실시, 프랑스, 폴란드, 스페인에서도 동시에 진행. 2017년 연방의회 선거에서 총 1,660개 투표소, 22만 명, 2019년 유럽의회 선거에서 1,188개 투표소, 12만 명 청소년이 참여함

– U18 투표 결과는 공식적인 대표성을 갖지는 않으나, 정당에 따라 U18 투표 결과에 주목하기도 하며, 실제 선거 전까지 토론, 언론보도 등과 연계되어 활용됨. 선거 이후 실제 선거 결과와의 비교 분석 등이 추가적으로 진행됨. U18 투표결과는 성인들의 공식적인 선거 결과와 상의한 결과를 보이는 경우가 많으며, 청소년층의 정치적 성향과 정치적 관심에 대한 추이를 보여줌

– 2017년 연방의회 선거와 2019년 유럽의회 선거 결과와 U18 투표 결과 차이(괄호 안 숫자는 득표율 순). 2017년 연방의회 선거의 경우 18세 이상 성인들의 투표 결과 기민련/기사련(CDU/CSU), 사민당(SPD)에 이어 극우 포퓰리스트 정당인 독일을위한대안당(AfD)과 친기업 자유주의 정당인 자민당 의 득표율이 높은 반면, U18 투표에서는 녹색당(Die Grünen)과 좌파당(Die LINKE)이 높은 지지를 받고 있음

– 2019년 유럽의회 선거에서 U18 투표 결과 녹색당이 제1당을 차지함. 18세 이하 청소년들의 경우 “기후위기, 환경보호, 생명권” 등을 주요 의제를 내세우는 녹색당 지지율이 기성정당 또는 극우 정당에 비해 높은 편임

표 4. 독일 내 공식 선거 결과와 U18 투표 결과

2. 독일 청소년의 정치활동 

2.1. 정당 활동

– 독일 정당법 제10조 4항에 따라 정당 가입은 정당의 조직상 자율성을 고려하여 각 정당의 규약에 따라 결정됨. 독일 녹색당의 경우 당원가입 연령 제한이 없으며 당의 기본가치 및 목표에 동의하는 모든 사람에게 당원자격을 부여한다는 것을 기본 원칙으로 하고 있음. 대부분 정당은 14세 또는 16세부터 정당 가입이 가능함. 정당에 가입한 청소년들은 정당 산하 청소년 또는 청년 조직에서 활동할 수 있음

– 2017년 기준 20세 미만 당원 비율 기민련(Christlich-Demokratische Union: CDU) 약 4만 명(전체 당원 비율 9.4%), 사민당(Sozialdemokratische Partei Deutschlands: SPD) 4만 6천 명(10.8%), 기사련(Christlich- Soziale Union: CSU) 1만 명(7.4%), 자민당(Freie Demokratische Partei : FDP) 6천 5백(10.4%), 녹색당(Die Grünen) 5천 4백(8.3%), 좌파당(Die LINKE) 9천 5백 명(15.2%)임

– 정당의 청년조직은 소속 정당과 독립되어 운영됨. 정당이 자금과 프로그램을 지원하지만 청년조직이 독자적으로 시민사회단체와 연대하고 당의 공식 입장과 다른 목소리를 내기도 함. 최근 사민당 청년조직 유소스(Jusos)의 의장 케빈 퀴네트(Kevin Kühnert, 1989년 생)가 좌파성을 잃어가는 사민당에 비판의 목소리를 키우고 있음

– 각 정당 산하의 재단에서는 정당의 철학과 노선을 발전시키고 구체화시키는 연구 및 교육을 진행하는 동시에 청년들의 정치활동과 학업을 지원하고 있음

표 5. 독일의 각 정당 청년 조직, 가입 조건 및 재단

2.2. 청년조직을 통해 성장한 주요 정치인

– 동서 냉전기 당시 서독 총리였던 기민련의 헬무트 슈미트, 독일통일을 가능하게 한 헬무트 콜, 사민당 게르하르트 슈뢰더 총리 등 당 청년조직 출신임(경향신문. 2016.3.15.). 현 총리인 앙겔라 메르켈 총리 또한 구 동독시절 청년조직인 자유독일청년단(FDJ)에서 활동한 바 있음

– 2019년 기준 제19대 독일 연방의회 총 709명의 의원 중 81명이 20-30대 연방의원임. 최연소 연방의원은 자민당의 로만 뮬러–뵘(Roman Müller-Böhm, 1992년 생) 의원으로 2017년 선거시 24세로 당선됨. 2002년 제15대 총 선에서 녹색당의 안나 뤼어만(Anna Lührmann, 1983년 생)은 당시 19세로 역사상 최연소 연방의원(비례대표)으로 당선, 이후 재선되어 8년간 재임함. 뤼어만은 1992년 9세 때 국제조직인 그린피스(Greenpeace) 청소년 그룹에서 활동하다가, 14세 때 청년녹색당(Grüne Jugend)에 가입하여 이후 정치 활동을 시작해 헤센주 청년녹색당 대표를 지낸바 있음

– 2016년 베를린 주선거에서 당시 19세로 최연소 시의원으로 당선된 녹색당 준 토미아크(June Tomiak, 1997년 생)는 2013년부터 청년녹색당에서 정당 활동을 시작함. 2012년부터 베를린 샤를로텐부르크 –빌머스돌프(Charlottenburg-Wilmersdorf)구 청소년의회(Jugendparlament)에서부터 본격적인 정치활동을 시작함

2.3. 다양한 정치참여 기회

2.3.1. 청소년의회

– 독일의 청소년의회(Jugendparlament)는 1970년대 말 프랑스의 청소년의회(conseils des jeunes)와 벨기에의 와렘메(waremme)시의 청소년의회에 영향을 받아, 1985년 바덴 뷔르템베르크주의 바인가르텐(Weingarten)시에서 최초로 시작됨. 지역정치에 청소년이 참여하는 방식으로서 지역사회에서 청소년의 이익을 대변하기 위해 만들어진 청소년 대의제 기관임. 90년대 들어와 독일 전역에 다양한 명칭과 형태(청소년협의회, 청소년자문단, 청소년포럼, 청소년지역위원회, 청소년지방의회, 청소년원탁회의 등)로 설치됨

– 독일 12개의 주에서 주헌법 또는 지방자치 조례로 “어린이 및 청소년의 참여(Beteiligungsrechte für Kinder und Jugendliche)”라는 조항을 가지고 있어, 청소년의 지역정치 참여를 보장하고 있음. 예) 바렌 뷔르템베르크 주헌법 제41조a 1항에 “지방자치단체는 어린이와 청소년이 자신들의 이해관계에 영향을 미치는 사항의 계획과 정책에 적절한 방식으로 참여하도록 해야한다”고 제시함. 이를 위해 지방자치단체는 적절한 참여절차를 개발해야 하고 특히 지방자치단체는 청소년의회 혹은 다른 형식의 청소년 대의제도를 마련해야 함. 청소년의회 및 대의제도는 청소년들의 자발적인 참여에 의해 구성됨

표 6. 독일의 주헌법 및 지방자치 조례상 청소년 참여조항

– 청소년 대의체의 정수는 보통 인구 구성에 따라 결정되며, 지방의회는 청소년 대의체 구성 요청을 접수한 후 몇 개월 안에 허가 여부를 결정함. 공식적인 회합을 통해 의결과 선출 등이 이루어지며, 특히 의회의 원할한 운영을 위해 의장 및 의장단을 선출하며, 이들은 의회를 대표하고, 활동을 조정하며, 지방자 치단체와의 교섭창구 역할을 맡음. 지방자치단체는 청소년의회의 구성 및 운영에 관한 행정적 지원과 청소년들의 정치교육을 지원함

– 독일 최연소 시의원인 녹색당 토미아크가 활동한 바 있는 베를린 샤를로텐부르크–빌머스돌프구의 청소년의회는 2003년부터 “(함께) 말하는 사람만이 무언가를 바꿀 수 있다(Nur wer mitredet kann etwas verändern)”라는 모토하에 시작됨. 지역의 어린이와 청소년들이 학교시설, 청소년 아르바이 트, 청소년 놀이공간, 공공교통, 안전한 등하굣길 등을 포함한 다양한 이슈에 관해 논의하고 결정된 제안은 결정된 제안은 지방자치 의회로 전달됨

2.3.2. 다양한 시위 참여

– 독일 어린이들과 청소년들은 어려서부터 부모와 함께 또는 유치원, 학교 교사들과 시위에 참여하면서 다양한 정치참여 기회를 가짐. 시위를 통해 자연스럽게 지역사회와 정부에 대해 자신의 발언권을 확대하고, 연대하는 의식을 배움

– 독일은 유치원 시설, 유치원교사 부족, 저임금 문제 등이 심각한 편이며, 현재 약 10만 명의 유치원 인력이 필요한 상황임. 아래 사진은 2019년 5월, 메클렌부르크 포어포메른 주도인 슈베린(Schwerin)시의 한 유치원에서 나온 교사와 아이들이 주의회 앞에서 시위를 벌이고 있는 사진임. 슈베린의 경우 교사 한 명당 평균 15명(영유아의 경우 6명당 1명의 교사, 3살 이상의 경우 교사 1명당 22명의 아이들을 돌보고 있음)의 아이를 돌보는 것은 불가능한 일이며, 더 많은 교사와 나은 임금을 요구하고 있음

그림1. “더 나은 유치원 환경을 요구하는 데모에 동참한 유치원 교사와 아이들”

– 스웨덴의 17세 환경운동가 그레타 툰베리(Greta Thunberg)의 일인시위를 시작으로 2019년 2월부터 독일 내 155개의 청소년 시위 그룹이 생김. 첫 시위에 3만 명의 청소년과 학생들이 참여했으며, 이후 전국적으로 전 연령에 거쳐 시위가 확산되어 2019년 9월 20일 글로벌 기후 시위에서는 전국 575개 도시에서 12만 명이 참여함. 매주 금요일마다 진행되고 있는 시위에는 24개 도시의 청소년들이 참여하고 있으며, 특히 베를린의 시위 준비와 진행을 청소년들이 담당하고 있음

그림2. “우리는 임금을 올리지 않으면 더 이상 존재할 수 없다.” 더 나은 근무조건과 임금을 위해 파업하는 부모들과 함께 나온 아이들

3. 독일의 정치문해교육 

3.1. 교육과정

– 독일은 의무교육을 실시하고 있으며, 2차 세계대전 이후 독일 학교의 정치 교육(Politische Bildung)은 종교수업(Religionsunterricht)과 더불어 헌법으로 명시되어 있는 의무 교육임. 따라서 독일 학교에 다니는 사람은 정치 교육을 피할 수 없음

– 독일 여러주 헌법에는 학교교육 규정이 포함되어 있으며, 이 규정의 원칙은 청소년들에게 자유와 민주적인 태도, 정치적 책임을 다하려는 의지뿐 만 아니라 자유, 민주주의, 국제적인 화해의 정신을 교육하고자 함(바덴 뷔르템베르크, 바이에른, 브란덴부르크, 브레멘, 헤센, 노르트라인 베스트팔렌, 라인란트 팔츠, 작센, 작센안할트, 튀링엔주). 바덴 뷔르템베르크주 헌법 제21조 2항은 정치 교육(공동사회과목)을 의무화하고 있음

– 초등학교(Grundschule)에서 정치수업은 향토–사회수업(Heimat- und Sachunterrichts)을 통해 간접적으로 진행됨. 중등과정 I(5-10학년)에서 8-10학년까지는 일주일에 한 번 또는 두 번 의무적으로 정치수업이 있으며, 중등과정 II인 11-13학년에서는 지리, 경제, 법률, 교육, 심리학 등과 함께 선 택과목임. 독일연방정치교육원(Bundeszentrale für politische Bildung)에 따르면 이 같은 의무교육 조치에도 불구하고 독일 학교에서 정치교육은 충분하지 않으며 한계를 지니고 있다고 봄. 최근 정치 수업을 역사, 사회, 지리 등의 수업과 결합해 진행하거나 경제 수업 등으로 대체하는 경향을 보임

표 7. 독일의 16개 주별 중등과정 I, II 정치교육 교과목

– 16개주 중등과정I 김나지움에서 정치교육 평균 시간은 주별로 상이함. 헤센, 노르트라인 베스트팔렌, 슐레스비히 홀슈타인주의 경우 중등학교 학생들은 일주일에 평균 3.5-5시간 정치교육 수업을 받음

표 8. 독일의 정치교육 평균 시간

3.2. 청소년투표(Juniorwahl)

– 청소년투표 프로젝트는 1999년 독일의 정치교육 차원에서 베를린 학교 3곳에서 시작해 현재 전 연방 단위에서 실시하고 있는 가장 큰 학교 프로젝트임. 청소년들의 정치 참여를 고취하고 자유롭고 평등하며, 직접, 비밀 투표 과정을 통해 기본 시민권의 중요성을 인식시키고 장기적으로 민주주의를 강화하는 것이 목표임

– 연방선거, 주선거 등과 같은 선거일정과 병행하여 학교 교사가 스스로 수업을 준비하고, 학생들이 직접 선거위원회 구성, 후보자 등록 및 유권자 구성, 선거 사무소, 선거운동 부스 운영, 투표 실시, 투표 기록 보유 및 결과 발표 등에 참여함. 이 프로젝트를 위한 모든 교육 교재와 선거에 필요한 모든 선거 자료를 모의투표 조직에서 제공하고 있음

– 약 20년 동안 진행된 청소년투표 프로젝트가 청소년들의 정치 참여와 민주주의 과정에 관한 지식을 증가시키는 효과 등을 분석하는 연구 결과들이 나오고 있음. 예) 처음 투표에 참여하는 유권자의 투표율 증가, 부모의 투표율 증가, 정당에 대한 관심 향상, 가족 내 정치적인 토론 증가, 비인문계 학생들의 향상, 외국 배경 또는 이슬람 종교를 가진 청소년들의 사회참여 또는 긍정적인 경험 증가 등

– 2017년 연방의회 선거에서 총 3,490개 학교에서 약 100만 명의 학생들이, 2019년 유럽의회 선거에서 총 2,760개 학교에서 약 62만 명의 학생들이 청소년투표에 참여했음. 2030년에 독일의 모든 중등학교가 청소년투표에 참여하는 것이 목표임

※본 글은 2019년 12월 31일 경기도교육원 현안보고서 2019-23 “민주주의 실현 조건으로서 청소년 정치참여 확대 방안”에 수록 및 발행되었습니다. 보고서 전문, 해당 원고의 각주 및 참고문헌은 아래 사이트를 통해 다운로드 하신 후 참고하실 수 있습니다.
→ https://www.gie.re.kr/publication/stdreportDetail.do?id=141087089&subject=&research_classification=&srch_input=&scType=&scType2=&scType3=&currRow=1